Premessa.

La Cassazione, sezione seconda, boccia l’orientamento espresso dal Giudice di Pace di Pordenone. E’ una situazione che si presenta frequentemente. I Comuni italiani sono da tempo alle prese con seri problemi di bilancio, sempre in deficit da quando lo Stato ha ridotto i finanziamenti, senza i quali gli amministratori municipali non riuscirebbero a mantenere fede alla realizzazione delle promesse elettorali. Ma con un pò di fantasia si riesce ad aggirare gli ostacoli: lo Stato ha dato e dà una mano ai Comuni, infuriati per i mancati finanziamenti statali, con l’introduzione di norme tese ad ovviare agli inconvenienti mediante disposizioni che trasferiscono sui bilanci degli automobilisti oneri economici che prima gravavano sui suoi (dello Stato, s’intende) bilanci. I Comuni, neanche a dirlo, hanno colto con tempestività tutte le possibilità loro offerte da leggi nazionali che consentono prelievi a carico dei cittadini, soprattutto degli automobilisti che utilizzano l’auto per lavoro.

Quella del pagamento della sosta è, insieme all’utilizzo dei dispositivi elettronici per l’accertamento del superamento dei limiti della velocità, uno degli strumenti per rimediare, spesso con un certo abuso, in tutto o in parte, al deficit delle entrate.  L’ordinanza della seconda sezione della Cassazione n. 7839/2022, con la quale è stata bocciata definitivamente la sentenza del Giudice di Pace di Pordenone, si spiega se la si inquadra in questo contesto. Ma la decisione del GdP non è isolata né frutto di un’interpretazione singolare. Anzi, trae vigore dai provvedimenti interpretativi sia del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sia del Ministero dell’Interno, oltre che da una certa giurisprudenza (Giudici di Pace, Tribunale di Treviso).

Ma andiamo con ordine.

L’art. 7, comma 1 lett. f), del codice stradale consente alle Amministrazioni comunali di “stabilire, previa deliberazione della Giunta, aree destinate al parcheggio sulle quali la sosta dei veicoli è subordinata al pagamento di una somma da riscuotere mediante dispositivi di controllo di durata della sosta, anche senza custodia del veicolo, fissando le relative condizioni e tariffe in conformità alle direttive del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le aree urbane”. Due sono le regolamentazioni permesse: 1) la sosta sottoposta a pagamento con limite temporale della durata fissato in ore (ad esempio due ore; art. 7 comma 1 f e comma 15); 2) la sosta a pagamento senza indicazione della durata massima (art. 7 comma 1 f e comma 15).

Tali aree sono individuate da apposito segnale di indicazione.

Molti giudici di pace, in linea con il parere del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ritengono che la sosta dei veicoli, subordinata al pagamento di una somma, andrebbe inquadrata nell’ambito di un rapporto obbligatorio di diritto privato (contratto di parcheggio concluso ai sensi dell’art. 1327 c.c.), con esclusione dell’assoggettamento alla disciplina sanzionatoria. Secondo la prevalente giurisprudenza di pace “l’installazione delle macchinette che rilasciano i ticket con l’indicazione del costo per fruire dello spazio messo a disposizione costituisce offerta al pubblico ex art. 1336 c.c. che viene accettata con l’immissione del veicolo negli spazi segnati per la sosta. Ne consegue che l’utente, acquistando il ticket, manifesta la volontà di concludere un contratto”.

Orbene, le sanzioni in materia di sosta vietata dei veicoli sono disciplinate dal codice della strada agli artt. 7, 157 e 158; con riferimento ai parcheggi a pagamento, disciplinati, in particolare, dalla legge 24 marzo 1989, n. 122, esistono principalmente due diverse categorie di sanzioni:

1. la sanzione prevista per la sosta vietata così come indicata nell’art. 7, n. 15, del nuovo codice della strada, il quale sancisce che “Nei casi di sosta vietata, in cui la violazione si prolunghi oltre le ventiquattro ore, la sanzione amministrativa pecuniaria si applica per ogni periodo di ventiquattro ore, per il quale si protrae la violazione. Se si tratta di sosta limitata o regolamentata, la sanzione amministrativa è del pagamento di una somma di denaro e la sanzione stessa è applicata per ogni periodo per il quale si protrae la violazione”;

2. la sanzione prevista per la sosta vietata così come indicata nell’art. 157, n. 6, del nuovo C.d.S., il quale sancisce che nei luoghi ove “la sosta è permessa per un tempo limitato è fatto obbligo ai conducenti di segnalare, in modo chiaramente visibile, l’orario in cui la sosta ha avuto inizio. Ove esiste il dispositivo di controllo della durata della sosta è fatto obbligo di porlo in funzione”.

Chiunque viola la sopraindicata disposizione è soggetto alle previste sanzioni amministrative.

La tesi del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. 

L’interpretazione che ne dà il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti è il seguente: “…la sanzione di cui all’art. 7 c. 15 del Nuovo Codice della Strada (DLs n. 285/1992) si applica nel caso in cui la sosta sia vietata ovvero limitata nel tempo regolamentata secondo la categoria dei veicoli.

Qualora la sosta sia consentita senza limitazioni di tempo, ancorchè assoggettata a pagamento, non ricorrono le condizioni per l’applicazione della sanzione di cui all’art. 7 c. 15.

Se la sosta viene effettuata omettendo l’acquisto del ticket orario, deve essere necessariamente applicata la sanzione di cui all’art. 7 c. 14 del Codice.

Se viene acquistato il ticket, ma la sosta si prolunga oltre l’orario di competenza, non si applicano le sanzioni ma si dà corso al recupero delle ulteriori somme dovute, maggiorate dalle eventuali penali stabilite da apposito regolamento comunale, ai sensi dell’art. 17 c. 132 della legge n. 127/1997.

A parere di questo Ufficio, in caso di omessa corresponsione delle ulteriori somme dovute, l’ipotesi….di applicare la sanzione di cui all’art. 7 c. 15 del Codice, non è giuridicamente giustificabile, in quanto l’eventuale evasione tariffaria non configura violazione alle norme del Codice, bensì una inadempienza contrattuale, da perseguire secondo le procedure jure privatorum a tutela del diritto patrimoniale dell’ente proprietario o concessionario” (parere prot. n. 25783 del 22 marzo 2010; tale orientamento è stato poi confermato con il parere prot. 370 del 15 gennaio 2013). Aggiungo che, nell’ipotesi di sosta in area a pagamento con limitazione temporale (ad esempio, due ore), il protrarsi della sosta oltre tale limitazione (limite temporale) costituisce violazione da sanzionare ai sensi del codice stradale, mentre nell’altra ipotesi (sosta senza limitazione della durata massima) siamo nell’ambito dell’obbligazione contrattuale. Ad eccezione dell’ipotesi in cui il veicolo sia stato posto in sosta senza l’acquisto del ticket.

L’orientamento degli Enti Locali.

Alcune Amministrazioni locali, in considerazione che quello del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti è un semplice parere, seppure autorevole, sostengono la tesi contraria, anche perché al riguardo la giurisprudenza di Cassazione (Cass. civile, sez. II, 05.11.2009, n. 23543) e il Ministero dell’Interno (nel 2003) avrebbero espresso un diverso orientamento. Ma il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ribatte: ”Non risulta alcuna situazione di conflitto interpretativo con il ministero dell’Interno: quest’ultimo, infatti, in seguito a un riesame della propria posizione espressa nel 2003, ha successivamente (nel 2007) condiviso la disamina della tematica svolta dal Mit ed emesso (nel 2010) una serie di pareri in tal senso”, pareri condivisi dal Servizio della Polizia Stradale del Dipartimento di Pubblica Sicurezza. Come recuperare i mancati pagamenti? Le amministrazioni locali possono affidare al gestore del servizio le azioni necessarie al recupero delle evasioni tariffarie e dei mancati pagamenti, ivi compresi il rimborso delle spese e le penali, da stabilire con apposito regolamento comunale, secondo le indicazioni e le limitazioni fornite dal Codice Civile e dal Codice del Consumo” (risposta a un’interrogazione parlamentare del 13.03.2014).

La tesi della Cassazione, sezione seconda, n. 7839/2022.

Il Giudice di Pace di Pordenone, sulla scorta dei pareri motivati dei ministeri competenti ((Ministero delle Infrastrutture e Ministero dell’Interno), accoglieva l’opposizione proposta dalla ricorrente avverso il verbale di contestazione per violazione dell’art. 7, comma 15, del codice della strada per aver sostato con la propria autovettura in area di sosta regolamentata oltre l’orario esposto nel ticket. Sosteneva la ricorrente che chi paga il ticket ma non integra il versamento per le ore successive non incorrerebbe in alcuna violazione del codice della strada, ma in una violazione dell’obbligazione contrattuale sorta nel momento in cui si acquista il ticket, regolata dal codice civile. Il Tribunale di Pordenone, giudice di appello, rigettava l’opposizione conformandosi al costante orientamento della Cassazione (Cass, sez. VI, n. 14083/2021; Cass., sez. II, n. 16258/2016), secondo cui la sosta a pagamento su suolo pubblico che si protragga oltre l’orario per il quale è stata corrisposta la tariffa non costituisce inadempimento contrattuale ma illecito amministrativo, sanzionato dall’’art.7, comma 15, C.d.S., trattandosi di evasione tariffaria in violazione delle prescrizioni della sosta regolamentata, introdotte per incentivare la rotazione e la razionalizzazione dell’offerta di sosta.

Poi aggiunge che l’art. 157 del codice stradale prevede due distinte condotte: 1) quella di porre in sosta l’auto senza segnalazione dell’orario di inizio della sosta e 2) quella di non attivare il dispositivo di controllo della durata della sosta, nei casi in cui è espressamente previsto. Situazioni, queste, che, a mio avviso, rafforzano la fondatezza della tesi della ricorrente. D’altra parte, anche il Ministero delle Infrastrutture (parere del 13 marzo 20114), interpretando la norma di cui all’art. 157, comma 6, ha precisato che in materia di sosta, gli unici obblighi previsti dal codice sono quelli di segnalare, in modo chiaramente visibile, l’orario di inizio della sosta, ove questa sia permessa per un tempo limitato, e l’obbligo di mettere in funzione il dispositivo di controllo della durata della sosta, ove sia prescritto. Dall’inosservanza di tali disposizioni l’unica sanzione è quella prevista dal medesimo articolo 157, comma 8, del Codice medesimo. La situazione esaminata dal Tribunale di Pordenone e dalla Cassazione, sezione seconda, è quella della sosta protratta in area a pagamento senza indicazione della sua durata massima. Diverso sarebbe il giudizio se si fosse trattato di sosta in area a pagamento con limite della durata massima e la ricorrente lo avesse superato (limitazione ex art. 7, comma 1 f e comma 15).  

Considerazioni finali.

Le due tesi, quella del Ministero e quella della Cassazione, sono chiaramente in antitesi tra loro. Tanto che i Comuni non sono unanimi nella scelta della linea di comportamento: alcuni hanno ritenuto e ritengono corretta l’interpretazione che ne dà il Ministero, mentre altri, mossi anche da esigenze di bilancio, dichiarano di non essere vincolati ai pareri ministeriali e, conseguentemente, preferiscono condividere la tesi della Cassazione.

Ad avviso dello scrivente, è da condividere la tesi del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti al quale l’art. 7 del codice della strada conferisce il potere di impartire le direttive per la regolamentazione della circolazione nei centri abitati. E, dunque, va ricordato che il Ministero ha più volte evidenziato che “per sosta limitata debba intendersi quella permessa per un tempo limitato (di cui all’art. 157, c. 6, del Codice), mentre per sosta regolamentata debba intendersi quella oggetto di specifica disciplina adottata per corrispondere alle sopra indicate motivate esigenze di regolamentazione della circolazione”. Ne consegue che, se la sosta è consentita a tempo indeterminato e subordinata al solo pagamento di una somma, “questo Ufficio ha più volte espresso il parere che il protrarsi della sosta oltre il termine per il quale è stato effettuato il pagamento non si sostanzia in una violazione di obblighi previsti dal Codice, ma si configura come una inadempienza contrattuale che comporta per l’Amministrazione creditrice un recupero delle tariffe non riscosse previa le procedure coattive previste ex lege e l’eventuale applicazione di una penale secondo quanto previsto nella regolamentazione ex art. 7, comma 1, lett. f).

L’art. 157, comma 6, al quale fa riferimento la Cassazione, prevede sanzioni per una serie di ipotesi di violazioni, tra le quali l’omessa indicazione, quando è prescritta, dell’orario di inizio della sosta o la mancata attivazione del dispositivo di controllo orario e, quindi, si riferisce unicamente ai casi di sosta concessa per un tempo limitato. Per la disciplina della sosta a tempo indeterminato, che ricorre allorchè esiste un dispositivo di controllo della sua durata (c.d. parchimetro) sulle strisce blu, si deve, pertanto, ricorrere alle disposizioni dell’art. 7 del codice della strada, in quanto si tratta chiaramente di sosta senza limitazione di durata.

Corretta è, ad avviso dello scrivente, l’interpretazione della maggior parte dei giudici di pace che, è auspicabile, continuino a seguire l’indirizzo proposto dal Ministero, senza sentirsi obbligati a aderire alla tesi della Cassazione le cui sentenze non sono vincolanti per i giudici di merito (giudici di pace e tribunali), i quali possono tranquillamente decidere secondo il loro libero convincimento. Peraltro, non sarebbe la prima volta che sezioni diverse della Cassazione emettano pronunciamenti contrapposti, come è accaduto, ad esempio, in tema di remissione tacita di querela.

In conclusione, dunque, il prolungamento della sosta oltre l’orario di competenza non è sanzionabile per violazione delle norme del codice della strada, ma consente all’ente proprietario dell’area il recupero delle somme dovute per il tempo non coperto dal pagamento del ticket, maggiorate delle eventuali penali stabilite da apposito regolamento comunale.

Tuttavia, al fine di evitare comportamenti contrastanti tra i Comuni interessati, è opportuno che il Ministero non si limiti ad esprimere pareri, ma emani una circolare chiarificatrice.

Raffaele Vairo